En esta columna me referiré brevemente a ciertos aspectos que considero interesante analizar respecto del proceso de revisión de las normas de calidad ambiental y normas de emisión, regulado en la Ley 19.300 ([1]) y en el DS 38/2013 del Ministerio de Medio Ambiente ([2]).
Aspecto de fondo.
Últimamente ha estado en la palestra la revisión de las normas ambientales debido a las reclamaciones interpuestas en contra del DS 20/2013 ([3]) que deroga el DS 59/1998, que “Establece Norma De Calidad Primaria Para Material Particulado Respirable Mp10, en especial de los valores que definen situaciones de emergencia” (en adelante DS 59)
El principal conflicto en este caso es que la norma, que antes consideraba un parámetro de MP10 anual y uno para 24 horas, deroga el parámetro anual, considerando para el futuro sólo el límite de 24 horas que es de 150 mg/m3.
Este hecho para los especialistas (incluida la opinión del ex ministro de salud, según los reclamantes en la causa que se tramita en el 2º Tribunal ambiental ([4]) traerá perjuicio a la población pues es la fracción gruesa del material particulado (MP10) la que concentra mayores cantidades de elementos tóxicos para la salud humana, como son el arsénico y el plomo. Esta situación acontece, principalmente, en localidades cercanas a faenas mineras, como ocurre en el norte, o en localidades como Puchuncaví o Ventanas en la zona centro.
El punto en cuestión entonces, es que la nueva norma es más laxa que la norma anterior, lo que lleva a preguntarse cuál es la finalidad de un proceso de revisión que contempla la Ley 19.300.
Según el profesor de la cátedra de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile y director del Centro de Derecho Ambiental de la misma universidad, Sergio Montenegro, la finalidad de la revisión de las normas es analizar si las condiciones que dan pie a la norma han variado; pudiendo haber empeorado o mejorado la situación ambiental , lo que acarrearía una norma más estricta o más laxa, respectivamente.
Sin embargo en el caso del DS 20, la norma se hizo más laxa sin que en el proceso de revisión se argumentara una mejora de la situación ambiental, sino basándose (entre otros argumentos) en informes de otros países, como Estados Unidos, sobre la efectividad de normas sobre el parámetro de MP10 anual en sus propios territorios, todo ello sin considerar que la situación de Chile difiere de la de aquellos otros países tanto geográfica como normativamente.
Por tanto, debemos preguntarnos al respecto:
¿Es conveniente que el resultado de revisión de una norma de calidad, sea una norma más laxa, sin que haya mejorado la situación ambiental? ¿Es esa la finalidad de la norma?
Para ayudar a resolver estas dudas, será de gran relevancia la discusión que se desarrolla ante el Tribunal Ambiental y la sentencia que éste dicte al respecto.
Aspecto formal.
Desde otra perspectiva, en mi opinión, nos encontramos con un problema adicional que tiene que ver con el tiempo del proceso de revisión. Este problema, que en un primer momento pareciera de aspecto formal, deriva finalmente en un problema de fondo, cual es que el proceso de revisión no cumpla con la finalidad para la que fue pensado por el legislador. El proceso de revisión del DS 20 comenzó el año 2010 y estuvo lista a finales del 2013. Es decir la norma tardó casi 4 años en ser revisada y modificada.
Si consideramos que la Ley 19.300, en su artículo 32, establece que las normas de calidad ambiental deben revisarse cada 5 años, significa que entre una norma y otra puede llegar a transcurrir un lapso de tiempo de 9 años, en el mejor de los casos. Decimos en el mejor de los casos, porque también debemos tener presente el caso del proceso de revisión del DS 90/2000 MINSEGPRES ([5]), el que lleva 7 años en proceso de revisión, lo que en principio parece sumamente grave.
La revisión del DS 90 comenzó el año 2007 bajo el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, gobierno que no terminó su revisión, pasando por tanto al gobierno del ex Presidente Sebastián Piñera el año 2010. El cambio de mando trajo como consecuencia nuevas discusiones durante el proceso de revisión, demorándolo aún más.
De este modo, el proceso de revisión del DS 90 no finalizó en el gobierno del ex Presidente Sebastián Piñera, quedando pendiente, aunque en sus últimas etapas. Cabe preguntarse si ante el nuevo cambio de gobierno, habrá más demoras en la revisión de este decreto.
Como resultado, el proceso de revisión del DS 90 lleva 7 años en desarrollo, lo que considerando que la norma es del año 2000, significan 14 años entre la norma antigua y la nueva (en el supuesto que este año culminara la revisión) ([6]).
Esto nos lleva de nuevo al punto central de la discusión: Cuál es la finalidad y objetivo de la norma.
¿Es adecuado que un proceso de revisión dure entre 4 y 8 años? Si la norma contempla una revisión cada 5 años, es de suponer que el legislador consideró que cada 5 años podían variar las circunstancias que la originaron. Por tanto parece poco apropiado, para cumplir con el fin de la norma que transcurra entre 9 o 14 años entre una y otra. En opinión del profesor Montenegro, una alternativa al segundo problema podría ser rebajar el período de revisión de 5 a 3 años, ya que conocemos la demora que produce el proceso mismo.
En lo personal, creemos que la norma debería establecer un plazo máximo para el período de revisión, con el objetivo de garantizar la eficacia de la misma. Sin embargo, el profesor Montenegro sostiene que en ese caso nos encontraríamos con el problema de la dificultad de buscar una sanción adecuada para el incumplimiento del plazo.
Si queremos tener una referencia respecto de un procedieminto en que se establezca un plazo máximo dentro del cual la Administración debe finalizar un procedimiento (y no simplemente un plazo para iniciarlo como lo es la actual norma del artículo 32 de la Ley 19.300), podemos pensar en la institución de la invalidación, contemplada en el artículo 53 de la Ley 19.880 ([7]). En virtud de ésta, la administración debe culminar el procedimiento invalidatorio dentro del plazo de 2 años, contado a partir de la notificación o publicación del acto que se pretende impugnar.
Claramente son procedimientos de distinta naturaleza, sin embargo, en ambos la Administración debe llevar a cabo un procedimiento administrativo, que culminará en un acto administrativo que afectará a las personas, ya sea a un individuo en particular como puede ser en el caso de la invalidación, o a una colectividad como sería el caso del proceso de revisión de las normas de calidad ambiental y de emisión. La principal diferencia es que en el segundo caso es un acto administrativo respecto a la facultad reglamentaria de la Administración, lo que hace más difícil pensar en una sanción en específica.
Sin perjuicio de esto, el establecimiento de un plazo legal para este procedimiento, abriría como mínimo, una posibilidad más concreta de reclamar responsabilidad del Estado por omisión de sus deberes. Especialmente deberes que de no cumplirse podrían conllevar una vulneración a derechos constitucionales ([8]).
En otras palabras se debiera debatir no sólo sobre el proceso de revisión de la norma de calidad ambiental y norma de emisión en sí mismo, sino también sobre el tiempo que la administración se está tomando para su revisión, a fin de lograr cumplir con el objetivo que inspiró el precepto de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Si la norma no está cumpliendo su objetivo, esto podría traer graves consecuencias para la salud de la población en Chile, ya que las normas primarias de calidad son la base para establecer las zonas latentes o saturadas. Debido a las materias que tratan tanto el nuevo DS 20 como el DS 90, las localidades más afectadas son las que una y otra vez parecen soportar mayores cargas ambientales: localidades cercanas a faenas mineras en el Norte o Puchuncaví y Ventanas, en la zona central.
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[1] “Ley sobre Bases Generales Del Medio Ambiente”. En adelante ley 19300.
[2] “Aprueba Reglamento Para La Dictación De Normas De Calidad Ambiental Y De Emisión”.
[3] Norma que “Establece Norma De Calidad Primaria Para Material Particulado Respirable Mp10, En Especial De Los Valores Que Definen Situaciones De Emergencia Y Deroga Decreto Nº 59, De 1998, Del Ministerio Secretaría General De La Presidencia”. En adelante DS 20.
[4] Caso que se acumuló en la causa de Rol R-22 de 2014.
[5] Norma que “Establece la Norma de Emisión para la Regulación de Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos Líquidos a Aguas Marinas y Continentales Superficiales”.
[6] Sin entrar en el detalle de que el proceso de revisión debió iniciarse el año 2005 no 2007, según lo dispuesto en el art. 32 de la ley 19300.
[7] Norma que “Establece Bases De Los Procedimientos Administrativos Que Rigen Los Actos De Los Órganos De La Administración Del Estado”.
[8] Concretamente los derechos del artículo 19 Nº 1 y Nº 8.