Opinión

"De lo sectorial a la integración: las consultas obligatorias entre organismos públicos como estándar de control" Luis Cordero

Columna publicada en El Mercurio Legal el 27 de marzo de 2017.

Como he explicado en otro momento, en el Derecho Administrativo chileno se ha producido una saludable evolución para promover mejores estándares de motivación en la dictación de actos administrativos. Esto se ha manifestado en la jurisprudencia judicial y administrativa en cuestiones tales como la coordinación como mecanismo de control de legalidad del acto; el establecimiento de diversos niveles de motivación dependiendo de la medida que defina la administración (favorable o de gravamen) y la modificación normativa reciente a la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA) que establece los mecanismos de consulta obligatoria como parte de una política de mejora regulatoria que, como explicamos en su oportunidad, puede afectar la validez de los actos administrativos si se omite dicho trámite.

Este mes la Corte Suprema, en el asunto sobre el “Plan de Cierre Temporal de Pascua Lama” (SCS, 13.03.2017, Rol Nro. 58.971-2016), avanzó un poco más en el desarrollo de estos estándares adelantándose, en algún sentido, a los efectos que puede ocasionar la infracción del nuevo artículo 37 bis de la LBPA.

Lo que se discutía en este caso era si la autoridad sectorial —el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin) — debía consultar a la autoridad de fiscalización ambiental —la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA)— sobre la situación de los procedimientos sancionatarios instruidos por esta última para decidir si aprobaba o no el plan de cierre temporal de una faena minera. La tesis del Sernageomin es que su potestad era meramente sectorial, que debía resolver de acuerdo a los antecedentes de su propio procedimiento y que el ejercicio de sus competencias no afectaba a las de la autoridad ambiental.

La tesis de la Corte Suprema, sin embargo, fue otra. En su opinión, un organismo de la Administración del Estado está en la obligación de integrar todos los antecedentes para adoptar una decisión como esta, no solo los acompañados por el interesado, sobre todo cuando es de público conocimiento la intervención de otra agencia del Estado. En términos simples, para la Corte la omisión de esa consulta —aunque no sea obligatoria legalmente— afecta la “motivación” del acto administrativo porque, en definitiva, su información es parcial y, en consecuencia, su decisión adolece de un vicio de nulidad. La Corte señala que al actuar un organismo administrativo de ese modo viola el “principio de imparcialidad” porque el acto administrativo no es capaz de sostenerse por sí mismo.

Con esta decisión la Corte ha dado un nuevo paso en materia de control de la discrecionalidad, a los clásicos desarrollados sobre el procedimiento, la existencia de motivación formal e igualdad entre afectados. Para la jurisprudencia de la Corte, si bien la autoridad tiene facultades para definir si es procedente o no un plan de cierre temporal, lo que no puede hacer es adoptar esa decisión sin cumplir con la satisfacción de “umbrales mínimos”, uno de ellos, la motivación completa y suficiente que exige, entre otras cosas, una consulta al resto de los organismos administrativos que podrían tener incidencia en la decisión. Sin quererlo, la Corte utilizó un criterio de calidad regulatoria, para mejorar el estándar de control de decisiones discrecionales.

Como ha sostenido F. Schauer (2004, 221) “las reglas operan como herramientas para la distribución del poder. Un decisor no limitado por reglas tiene la potestad, autoridad y jurisdicción para tomarlo todo en cuenta. Inversamente, el decisor limitado por reglas pierde al menos una parte de esa jurisdicción”. Para el caso, la Corte entendió que el Sernageomin no podía utilizar su norma sectorial para aislar la obligación de incorporar la mayor cantidad de antecedentes para su decisión. La consulta a otro organismo público no vincula a la decisión de quien la hace, pero es condición esencial de validez para completar la motivación del acto administrativo. Ese es el resultado final del razonamiento de la Corte.

Pero, además de lo anterior, la Corte por esta vía ha terminado por establecer lo que en doctrina comparada se denomina “Regulación al interior del Gobierno” (Hood, Scoot, James, Jones y Travers, 1999). Con esto se quiere señalar, en términos sencillos, que el sistema institucional establece reglas en virtud de las cuales el trabajo de una agencia tiene efectos sobre otras burocracias estableciendo mecanismo de control y escrutinio al interior de la Administración por la mera circunstancia de que cada una de ellas ejecute su labor en términos integrados, sin necesidad de que intervenga un juez para la corrección de los actos administrativos que se emiten. Esto se puede reflejar en tres ámbitos: (a) cuando una agencia fija el marco donde otra actúa; (b) cuando se establecen grados de separación de roles entre organismos reguladores y el regulador en concreto y (c) cuando un regulador administrativo tiene el mandato de escrutinio sobre el funcionamiento de algunos actos de otras agencias.

En el caso “Plan de Cierre Temporal de Pascua Lama” la Corte ha terminado, además, por establecer un mecanismo de control “al interior del Gobierno”, utilizando para eso la vía del procedimiento administrativo al considerar que, si la autoridad sectorial no pregunta a los demás organismos públicos involucrados, afectados o asociados de algún modo con la decisión, eludiría el escrutinio que otro organismo estatal puede realizar sobre la decisión de la autoridad sectorial, afectando con ello la integridad que deben tener todos los actos del poder público.

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